Meglio il semipresidenzialismo del premierato

Le proposte di riforme istituzionali sono in genere motivate dall'obiettivo di favorire la formazione di governi forti e stabili; un semipresidenzialismo di tipo francese e il premierato sono le soluzioni più frequentemente proposte in vista di questo obiettivo. Di seguito esporrò i motivi che mi inducono a valutare positivamente la prima e negativamente la seconda.

La forza di un governo si manifesta su due versanti: quello di chi, come il parlamento, gli enti locali, i partiti, i gruppi di pressione, e in generale chi può promuovere disegni particolari o ritagliarsi posizioni di privilegio, può influire sulla sua condotta; quello di coloro sui quali l'autorità del governo si esercita (le persone che figurano sul secondo versante sono in parte le stesse del primo, ma in una veste diversa). Sul primo versante la forza del governo è generalmente desiderabile, sul secondo sempre temibile; la combinazione peggiore si verifica quando la debolezza sul primo si traduce in una spesa pubblica elevata e in estese concessioni di privilegi che richiedono sul secondo l'impiego di forza sotto forma di esoso prelievo fiscale e di pesanti interferenze con le libertà individuali.

La discussione sulle riforme si è concentrata soprattutto sul rafforzamento del governo sul primo versante trascurando però l'esigenza di una complementare limitazione dei campi e delle forme in cui i suoi poteri possono manifestarsi sul secondo.

Il tema non è certamente nuovo e le soluzioni classiche sono state cercate nell'imposizione di limiti e vincoli costituzionali all'attività governativa (e legislativa) e nella divisione e nel bilanciamento dei poteri (anche attraverso il federalismo), oggi come oggi solo quelle di quest'ultimo tipo sono realisticamente proponibili. Il pregio del sistema semipresidenziale è di consentire una forma di bilanciamento capace di combinare il rafforzamento del governo sul primo versante con il contenimento dei suoi poteri sul secondo.

L'esperienza italiana recente ha offerto qualche esempio di entrambe queste funzioni: sul primo versante quando Napolitano ha orchestrato la formazione del governo Monti, colmando un vuoto di potere ed evitando un pericoloso ricorso alle urne, sul secondo attraverso il rinvio alle Camere di leggi o di misure governative di dubbia costituzionalità o opportunità.

Ciò che rende il rafforzamento dei poteri della presidenza particolarmente adatto, e il premierato particolarmente inadatto, a questi ruoli è il fatto che il Presidente, una volta eletto e per tutta la durata del suo mandato, è praticamente sottratto (finché rimane nei limiti della Costituzione) al potere degli altri organi dello stato (e all'influenza dei partiti), mentre può esercitare potere nei confronti degli stessi, con il rinvio alle Camere di misure legislative e per le iniziative che può prendere in vista della formazione di un governo, fino al punto di potere, nell'imminenza di elezioni, insediarne uno anche senza voto di fiducia.

Il rischio che un Presidente eserciti i suoi poteri in senso opposto a quello che abbiamo auspicato è reso improbabile dal fatto di essere relativamente immune dalle pressioni cui governi e parlamenti sono esposti, condizioni che più facilmente si verificano se presidenza e governo non sono espressione dello stesso schieramento politico (in francese 'coabitazione').

Il tipo di semipresidenzialismo di cui parliamo richiederebbe: 1) l'elezione diretta del Presidente; 2) l'adozione di norme o di prassi che escludano la possibilità di rinnovo del suo mandato; 3) una diversa durata del mandato presidenziale e di quello parlamentare, in modo da rendere più frequente la 'coabitazione', divenuta in Francia improbabile da quando le scadenze elettorali per presidenza e parlamento sono state poste in rapida successione.

Eugenio Somaini. Professore ordinario di Politica Economica presso l'Università di Parma. Ha scritto Equità e riforma del sistema pensionistico, il Mulino; Scuola e mercato, Donzelli; Uguaglianza, Donzelli; I paradigmi dell'uguaglianza, Laterza; Geografia della democrazia, il Mulino.

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