Il bicameralismo urgente e possibile

In queste settimane, sotto la spinta della riduzione del numero dei parlamentari, è stato rilanciato il proposito, che giudico intelligente, di non ridurre tutto il dibattito costituzionale intorno ad un calcolo meramente quantitativo sulla riduzione percentuale di Camera e Senato con una singolare rincorsa al maggiore ribasso,  ma di rilanciare con forza il tema del bicameralismo.

Questo proposito è senz'altro intelligente perché condurrebbe ad una riforma qualitativa molto sentita, invece di ridurre tutto il dibattito ad una valutazione sulla congruità dei numeri (Camera da 630 a 450  e Senato da 315 a 250, secondo le attuali intese)  quasi fossimo in presenza di una macabra asta. Questo percorso più virtuoso  ha però davanti a sè alcuni ostacoli che non conviene sottovalutare.

L'ostacolo più serio è rappresentato dal fatto che dopo aver lasciato passare due terzi della legislatura con molte parole e anche molta propaganda (la Grande riforma di Calderoli ed altri, la modifica dell'art.41 Cost. di Tremonti e l'epocale riforma della giustizia di Alfano e Berlusconi)  ma  senza  arrivare a nessun risultato concreto, oggi le Camere si trovano con un anno e mezzo di tempo e con un fardello non semplice di ben  quattro riforme costituzionali  positivamente avviate o comunque  giudicate indispensabili.

Le elenco in ordine di importanza: la modifica dell'art.81 Cost. ed il principio dell'equilibrio di bilancio (approvata dalla Camera e confermata dal Senato in prima lettura); la riduzione del numero dei parlamentari e la questione del bicameralismo (esame in sede di Commissione al Senato); la soppressione delle provincie o comunque la loro radicale trasformazione (esame in sede di Commissione Camera); la proposta sull'elettorato passivo per un più facile accesso dei giovani  a Camera e Senato e l'introduzione del principio di equità tra generazioni (deliberata alla Camera e all'esame del Senato). A queste quattro importanti modifiche costituzionali si aggiunge la modifica della legge elettorale (per il momento in Commissione al Senato) tema  che non viene certo per ultimo sul piano delle riforme istituzionali.

Possiamo dire senz'altro che i tempi sono disastrosamente brevi per la doppia lettura nei due rami del Parlamento e quindi è indispensabile procedere sulla base di principi largamente condivisi fin dalla partenza del processo legislativo, così come è accaduto nel caso dell'art. 81 dove la pressione europea si è indubbiamente  fatta sentire nel dettare i tempi.

Per queste ragioni volendo abbinare alla riduzione del numero dei parlamentari la questione del bicameralismo si dovrebbe evitare di mettere in campo proposte totalmente nuove e che non abbiano avuto un adeguato vaglio parlamentare in precedenti legislature. Giudico da questo punto di vista un poco astratta la proposta di un «parlamento sostanzialmente monocamerale» avanzata da alcuni studiosi (e tra questi anche dal collega Vassallo) che certamente riprende problematiche dibattute alla Costituente ma che ancora oggi mi sembra capace più di dividere che di unire.

In un  sistema quale quello italiano la differenziazione non può che avvenire attraverso il Senato della regioni come seconda Camera a tutti gli effetti, che svolga però funzioni diverse e che abbia una legittimazione diversa. Occorre una sede propriamente parlamentare appositamente dedicata alla ricomposizione dei conflitti tra i vari livelli di Governo.

Tra i 24 sistemi federali che in genere si ricordano, 19 sono bicamerali, con seconde camere che rappresentano le unità territoriali. Tra le restanti soluzioni monocamerali si citano in genere paesi e stati (Emirati Arabi Uniti, Comore, Venezuela, Micronesia, Saint Kitts e Nevis) che come modelli non mi sembrano  sinceramente riproponibili alla nostra latitudine.

Un paese tendenzialmente federale quale potrebbe essere oggi l'Italia, soprattutto dopo la modifica del titolo V, ha un disperato bisogno per dare armonia all'intero sistema, di una seconda Camera rappresentativa delle regioni ed anche delle autonomie locali.

A questo fine non mi sembra che esistano molte alternative e che si debba  decisamente riprendere lo schema di riforma sul quale si erano raggiunte ampie intese alla Camera (ricordo in particolare l'entusiasmo di Maroni della Lega) nel corso della XV legislatura e che si fondava sulla trasformazione del Senato in Camera delle Regioni e delle autonomie secondo un modello più vicino al Consiglio federale austriaco composto dai rappresentanti delle Diete provinciali (legislativi regionali), cioè di derivazione indiretta dai Consigli regionali, piuttosto che sul modello tedesco  (Bundesrat) composto da delegati degli esecutivi dei Lander.

La soluzione adottata allora prevdeva anche una partecipazione dei comuni, attraverso i Consigli delle autonomie e dava vita ad un senato snello di meno di duecento componenti  (da un minimo di cinque rappresentati per le Regioni più piccole ad un massimo di 12 per le più grandi) ma che oggi si potrebbe portare a non più di 170 componenti (da un minimo di tre ad un massimo di 10). Si trattava comunque di una seconda Camera vera e propria, autorevole e parimenti legittimata rispetto a quella politica, all'interno della quale i senatori non erano revocabili dai rispettivi consigli regionali ma duravano in carica per l'intera legislatura nazionale.

In questo modo la Camera potrebbe restare in una composizione di 500-550 componenti idonea a dare uno spazio adeguato, in relazione ai vari sistemi elettorali possibili, anche alle forze politiche minori.

Fermo restando il ruolo di Camera politica, che dà e toglie la fiducia, alla Camera dei Deputati e il ruolo di Camera delle autonomie al Senato, la differenzazione delle funzioni potrebbe avvenire attribuendo un generale potere di richiamo al Senato (con richiesta di un quinto e con tempi certi per l'esercizio, 40 giorni) ed un vincolo di approvazione definitiva da parte della Camera a maggioranza qualificata. Naturalmente sarebbero bicamerali le leggi costituzionali e poco altro.

Mi rendo conto che questa soluzione ha serie difficoltà di passare in Senato, per ragioni, diciamo così, di bandiera, ma ogni altra soluzione di elezione diretta dei Senatori (es. Violante che riprende un'ipotesi già emersa nel corso della Bicamerale D'Alema) per quanto suggestiva rischia di riportare la questione al tema quantitativo di partenza. Visto che non è pensabile di rendere operativa la modifica con il rinvio di una legislatura, molto più ragionevole mi parrebbe un solido accordo politico trasversale che  lasci una quota (di un terzo?) della Camera aperta alle ricandidature dei senatori elettoralmente più giovani.

Roberto Zaccaria. Ordinario di Istituzioni di Diritto pubblico presso l'Università di Firenze. Vice Presidente della I Commissione Affari costituzionali, è deputato dall'ottobre 2004 (elezioni suppletive). È stato Presidente della Rai tra il 1998 e il 2002.

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